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地方债闲置倒逼公共财政绩效管理精细化

近日,不少省份披露了2019年度省本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告,在有关地方政府债券资金的审计中,绝大多数省份存在一个共同的问题,即发债筹来的钱“躺在账上”,白白支付利息,有的地方甚至一笔钱借了3年还没花出去。

按照此前审计署公布的数据,仅2019年审计18个省份及所辖36个市县就发现,由于项目安排不合理或停止实施等,503.67亿元地方政府新增专项债券资金未使用,132.3亿元闲置超过一年。巨大的公共资金躺在账户上“睡大觉”,其所带来的资金浪费、使用效率低下等问题,必须加以彻底解决。

从经济学规律来看,地方债的本质是地方政府面向社会和市场筹资,从而解决当前公共建设投入不足所带来的发展瓶颈。由于地方债需要偿本付息,因此确保所筹集资金的高效、精准投放,获得超过投资的更高收益,是考虑地方债合理性的关键指标。

由此可以看出,不少地方出现地方债资金大量闲置现象,反映出其管理体系的过度粗放,这首先指向决策层面。正如专家所指出,如果地方之间存在地方债攀比现象,有所谓“不借白不借”的错误认知,就会带来举债项目及资金额度事先评估的科学性缺乏。

不仅是对于地方债性质的观念偏差,同时不少地方在相关项目评估时也暴露出较多问题。部分项目由于前期准备不充分无法开工,导致资金闲置,说明有关方面没有建立完善的项目配套执行流程,无法根据规划按期推进,这其中还指向项目前期统筹不到位、部分相关人员责任心不强、执行力度偏弱等问题。

而根据财政人士的爆料,债券资金闲置还有一种原因是地方以甲项目申请资金后,想将资金用到其他项目上。这就已经不再是简单的资金使用效率低下问题,而涉及到地方挪用资金的违纪违规现象,需要引起上级部门的高度重视。

地方债资金闲置现象并非今年才有,因此近期国务院反复强调要加强项目管理,明确“资金跟项目走”。特别是为了应对新冠肺炎疫情对社会经济带来的影响,无论是中央还是地方,都在进一步加大政府债发行力度。截至7月底,地方发行新增债券28290亿元,完成全年发行计划的59.8%。1万亿元抗疫特别国债发行完毕,资金基本下拨至基层市县政府。随着地方债发行力度的扩大,更多的资金、更多的拟建项目,考验着各地配套管理能力。如果管理不善,就会出现资金浪费等现象,同时也加大了地方债务,不利于国民经济健康发展。

地方债闲置现象要加以矫正,需倒逼公共财政绩效管理精细化。目前,地方债额度审批主要采取“自上而下”的管理模式,地方政府发债额度需向上级政府申报,总额度由地方汇总至国务院,再报全国人大批准,财政部将其分配到各省市自治区,然后再层层分配至基层市县政府。为了保障地方债的权责对等原则,未来是否可试行对部分经济较发达市县适度放权,允许其在财政收入的一定比例内,可自主决定当年发债额度,再报地方人大审批通过后,向上级政府备案。

债券发行成功后,各县市则需确保财政部门及时拨付资金,项目单位严格按照项目规划进度施工,各环节需落实相关责任人、细化工作进度,一旦出现问题,则追究相关环节人员责任,而上级政府则侧重于对基层市县地方债实施总体进度、效果的监督和考核,包括要求市县定期提交地方债使用评估表,对存在资金长期闲置的项目予以再评估,必要时可对此类项目采取“一票否决制”,避免项目和资金空转现象。

此外,目前专项债项目大多由地方融资平台公司操作,而这些公司以前主要承担政府融资职能,并不熟悉具体项目操作。因此,需加快推进地方融资平台公司转型,通过招聘专业对口人才,强化项目运营管理,加快债券项目落地,解决融资与项目管理脱节现象。

近年来,我国对于地方债管理正朝着规范化、系统化方向迈进,如2017年财政部、国家发改委、司法部、中国人民银行、银监会、证监会六部门联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,依法明确举债融资的政策边界和负面清单,明确提出要从规范政府和社会资本方的合作行为、规范地方政府举债融资机制、建立跨部门联合监测和防控机制、大力推进信息公开等方面,实现对地方债的依法管理。而针对部分资金闲置等现象,除了要求各地坚决落实中央精神和相关《通知》内容,进一步加强对地方债的管理前置,加快地方融资平台对地方债项目的公司化管理,发挥地方人大对地方债使用的全流程监督,如此方能让地方债资金的每一分钱都用到实处、相关项目建设保质保量完成,也能更好避免发生区域性系统性风险。

(责任编辑:李佳佳 HN153)

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